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時評
美國廉潔領袖形象的快速崩塌——《反海外腐敗法》的濫用及啟示
2019-07-04 16:37:00

本文源自《光明網-理論頻道》2019年6月12日

美國廉潔領袖形象的快速崩塌——《反海外腐敗法》的濫用及啟示

彭成義

    不管是在美國國內還是國外,美國政府過去幾十年苦心經營起來的廉潔領袖形象似乎在特朗普當選后短暫的時間里出現了快速的崩塌。開反腐倒車的特朗普政府,無疑已經使以廉潔模范自居的美國開始成為反腐的笑柄。當然,這對全球反腐事業也構成一定的沖擊。

 

    近日,美國《反海外腐敗法》(又譯為《反海外賄賂法》)因《美國陷阱》一書而“聲名大噪”。這部由法國電力巨頭阿爾斯通前高管皮耶魯齊所著的新書,通過講述切身經歷及詳實考證,揭露了美國如何利用其霸權優勢及“長臂管轄”手段打擊美國企業海外競爭對手的秘密。如今,在中美貿易摩擦的大背景下,美國又對我國電信巨擘華為故伎重演,并要求加拿大將正在溫哥華轉機的華為首席財務官孟晚舟進行了扣留。這使得國人對于美國《反海外腐敗法》及霸凌行徑更加關注并引發熱議。由此,有必要深入討論美國《反海外腐敗法》及其濫用情況。

美國《反海外腐敗法》的出臺與演變

    美國《反海外腐敗法》的出臺,有一個重要的背景和政治誘因,即1977年“水門事件”。“水門事件”的發生,使美國高官和大企業主管這些傳統上受人尊重的上層階層的誠信度遭到社會質疑。媒體借機掀起揭開黑幕運動,社會各界開始普遍要求加強對政府官員和大企業行為的監督,官方被迫啟動相關調查。隨之,美國證券交易委員會一份報告披露,美國有400多家公司在海外存在非法或者問題交易,引發社會震動。這直接導致美國國會當年便以絕對優勢通過《反海外腐敗法》,旨在打擊美國企業在國外賄賂行為,重建公眾對于美國商業系統的信心。

    《反海外腐敗法》早期的實施效果并不理想,因為它客觀上削弱了美國公司在海外市場的競爭力,遭到美國企業界一定程度的抵制,尤其是那些原本可以把行賄支出計入商業成本而獲得稅收優惠的公司,對此更是怨聲載道。由此,美國分別于1988、1994、1998年三次對《反海外腐敗法》進行修訂,以更適應國際市場的現實情況,同時大力推進《反海外腐敗法》的國際化。具體而言,修改后的《反海外腐敗法》主要有幾個變化。

    第一,對國際商業中的一些費用,比如用以促進外國政府機構加快履行日常政府活動的小額支出即“潤滑費”,進行了合法化處理。

    第二,擴大了該法的適用對象,從先前的美國公司和個人,擴展到和美國有一定關系的外國企業、自然人或者母公司等。只要在美國上市、使用美元結算,或者僅僅通過設在美國的服務器(如谷歌郵箱或微軟郵箱)收發、存儲(甚至只是過境)電子郵件促成腐敗行為發生,這些都被視為利用了美國的國際貿易工具而被納入該法適用范圍。

    第三,要求美國總統采取行動,促成其他國家出臺與《反海外腐敗法》類似的法律。同時,在美國霸權的極力推動下,《反海外腐敗法》國際化取得了重要進展。加拿大一些國家就出臺類似《反海外腐敗法》的國內法。經濟合作與發展組織(OECD)則也于1997年頒布《國際商業交易活動反對行賄外國公職人員公約》。

    腐敗是阻礙人類社會發展的一大毒瘤。特別是在當今全球深度一體化的背景下,沒有國家能夠獨善其身,必須團結起來共同致力于反腐。《反海外腐敗法》本是美國單方面的國際反腐行動,但鑒于美國在世界體系中的重要地位,其影響逐漸擴大,在一定程度上推動全球反腐實現了從無到有,并逐漸演變成一個全球腐敗治理機制。

    當然,我們也必須認識到,美國制定該法律并在國際層面積極推廣之,并非全然出于反腐倡廉的道德境界,還有為與蘇聯爭霸謀求道德高地的戰略考量。換言之,美國“高尚”行為背后也摻雜著與蘇聯爭霸的私心雜念。而這也為蘇聯解體后,美國濫用《反海外腐敗法》為其私利服務留下了伏筆。

美國《反海外腐敗法》被霸權濫用

    近年來,美國《反海外腐敗法》越來越被霸權濫用。首先,雖然民粹主義可以利用反腐旗號上臺,卻并非真心反腐,反而往往使腐敗形勢更加惡化。比如,印度的第一個反腐敗政黨“普通人黨”,在2015年新德里的地方選舉中異軍突起,一舉拿下70個立法會議席中的67個。但是好景不長,很快該黨就因為內斗、骯臟政治以及機制失調,而導致公眾倍感失望。意大利的著名右翼民粹主義政黨也因卷入腐敗丑聞而遭受沉重打擊,導致該黨在2017年的中期選舉中丟掉主要大城市的執政權。法國最大的民粹主義政黨——國民陣線的主席小勒龐,也因讓其保鏢及助理等非歐洲議會工作人員在歐洲議會領“空餉”,而被法國司法機關立案調查,并有10余名“國民陣線”議員涉入此案。

    其次,美國總統特朗普本身已成為廉政高風險的重點監視對象,其反腐舉措更多的是一種“美國優先”的手段。作為民粹主義興起的代表,特朗普雖然藉著反腐的緣由上臺,在競選期間也反復發出要抽干華盛頓腐敗沼澤的豪言壯語,但是其許多舉措似乎正在開反腐的倒車。而且,特朗普也因其巨大的商業帝國背景和聯系,成為廉政高風險的重點監視對象。國外在這方面的討論很多,甚至有的民間組織還每月發布特朗普腐敗風險監督報告,梳理分析所有可能指控特朗普涉嫌腐敗的法律條款等。

    不少人認為,特朗普總統及其行政當局某些做法不僅不合乎倫理,而且存在違法行為。特朗普就職不久,華盛頓的一家非盈利組織——“責任與倫理公民”,就正式向地方法院提起了針對特朗普的訴訟,控告特朗普違反了美國憲法中規定的“外國收益條款”。2017年6月中旬,華盛頓特區總檢察長卡爾?拉辛及馬里蘭州總檢察長布萊恩?弗洛西也對特朗普提起訴訟,指控他存在“史無前例的違憲行為”。該訴訟還宣稱,特朗普所繼續擁有的一個全球性的商業帝國已使總統“深深的陷入一個由國外及國內政府行動者組成的集團中”,并且破壞了美國的政治體系的廉潔性。

    早在2012年,特朗普就公開抨擊《反海外腐敗法》為“荒謬和糟糕的法律”。不少觀察家擔心特朗普會削弱《反海外腐敗法》。事實上,特朗普和共和黨領導的國會已經放棄奧巴馬政府在打擊石油和天然氣行業反賄賂的努力,美國內務部最近也采取行動停止了對《采掘業透明倡議》的執行。美國退出TPP也被不少人認為是美國反腐的倒退和損失,因為其中有專門的透明與反腐條款將反腐與貿易聯系起來,而這耗掉了不少廉政工作者的努力和心血。而且,更令人擔憂的是,特朗普的腐敗表象以及抵制防止利益沖突舉措的態度極可能為國內的其他腐敗官員所效仿。

    總之,不管是在美國國內還是國外,美國政府過去幾十年苦心經營起來的廉潔領袖形象似乎在特朗普當選后短暫的時間里出現了快速的崩塌。開反腐倒車的特朗普政府,無疑已經使以廉潔模范自居的美國開始成為反腐的笑柄。當然,這對全球反腐事業也構成一定的沖擊。

然而,就是這樣一位對反腐不屑一顧的總統,卻在其任上開始大肆啟動對外國企業涉嫌賄賂的處罰,力度之大、金額之高令人訝然。這從下圖2016-2018年的黃色部分所代表的對外處罰金額就可見一斑。

 

啟示 

 

 

    第一,我們應該客觀看待美國《反海外腐敗法》的歷史功績。不容否認,美國制定和推廣該法對于形成今天全球腐敗治理有著重要的推動作用。打造全球廉潔的從商環境無疑仍然具有感召力,并應成為世界各國共同努力的目標。

    第二,對于美國利用其霸權優勢及長臂管轄手段打擊國外競爭企業應該引起世人的高度重視和清醒認識。事實上,不僅是在利用《反海外腐敗法》方面,當前特朗普政府的“美國優先”戰略正在將其過去幾十年辛辛苦苦營造的秩序和制度所葬送。

    第三,中國或可扛起促進全球腐敗治理的大旗。一方面注重發揮《反海外腐敗法》對于國際治理的積極促進作用,另一方面帶動全球堅決抵制其被某些霸權私用濫用。這對于進一步提升我國在全球舞臺的形象,提高中國智慧和中國方案的感召力,并維護世界的公平與正義,都有重要的意義。

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