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論文與報告
G20:從應對“彼”危機到應對“此”危機
2019-06-24 16:28:00

*中國社科院世經政所全球治理研究系列(GGP)

Working Paper No. 201908

June 24, 2019

本文已發表于《世界知識》2019年第13期

G20:從應對“彼”危機到應對“此”危機

任琳 宋錦 蘇慶義 熊愛宗

反思G20:系統性的危機,要求更系統性的回應

任琳

   當前,國際社會有很多聲音對多邊主義的未來持悲觀態度,一些人認為G20機制難以在未來繼續推動和引領全球治理的發展。回顧G20走過的歷程,它應特定的危機而生,在應對2008年國際金融危機時表現出色,然而如今全球治理所面臨的危機已不再僅僅限于單一議題的內涵。

   目前的危機是全球體系的系統性危機

   為了厘清當下危機的實質,先要明確幾個基本概念:經濟全球化、反全球化、逆全球化、全球治理。

   經濟全球化主要是由跨國公司推動的。企業要在全球范圍內更有效地配置資源、在世界大市場內尋求規模效應,所以才有了市場驅動下不斷加強的經濟全球化大勢。

   與經濟全球化相對應的是反全球化,其主體是部分國家國內的普通民眾。如果說企業是經濟全球化的最大受益者的話,那么一些國家的普通民眾則淪為了全球化的受損者。在經濟全球化的背景下,各國企業遵循市場規律、注重全球競爭中的優勢地位、追逐源源不斷的利潤增長,同時不太關心有關國家的國內社會經濟問題。因此,普通民眾深切感受到自己的收入與高收入群體之間的差距不是縮小而是迅速擴大了。普通民眾對貧富差距敏感度的上升也是反全球化情緒的重要源頭之一。

   全球治理是由國家行為體推動的,是為了在經濟全球化的時代背景下有效規制國家等行為體的跨國行為、降低交易成本。全球治理體系指第二次世界大戰后形成的一系列規制國家行為的國際機制,包括聯合國系統、世界貿易組織(WTO)、國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行等。當代全球治理體系形成了很多基于權利義務的功能導向的中性規則,具有去等級化的特征,不過也存在很多具有制度非中性特征的制度設計。

   逆全球化是以既成發達國家為代表的國家行為體為主體,主要針對的是當下的全球治理體系。隨著全球治理的不斷深化,很多全球秩序中的重要環節、原初設想都逐漸難以推進和維持,例如美國主導的等級化的全球經濟治理體系正逐步瓦解,包括布雷頓森林體系及其相伴的美元絕對霸權等;再如WTO為很多國家創造了適宜的對外貿易空間,使它們得自貿易的收益不斷上升,甚至讓美國感到了威脅。因此,既成發達國家開始批判全球治理體系的去等級化和功能性導向,在規則建制層面要求重塑等級化、維持自身不對稱收益,如此逐漸形成了一股逆全球化的潮流。

   梳理完經濟全球化、反全球化、全球治理、逆全球化這兩組概念之后,可以發現,當下國際社會,尤其是一些國家“應對”危機的方式存在嚴重的目標和對象“錯配”現象,無益于問題的解決和“治標治本”。例如,特朗普政府拿國際層面的國家競爭說事,用逆全球化的手段安撫國內的反全球化的情緒,以此作為其謀取連任的政治籌碼,但這并無助于問題的解決,也不符合美國社會的普遍和長遠利益。主要原因是反全球化的力量存在于各國國內,源于普通民眾不滿于全球化帶來的國內收入差距擴大,感覺自己在全球化中喪失了很多權益。問題的解決方案不可能單純依賴于在國際層面尋求,而是需要立足于國內改革提高國家治理能力,通過創造更多的、更平等的教育、醫療、社會保障等福利手段,實現財富在整個社會更加均等的分配,讓民眾由衷地感受到“獲得感”。

   當前的反全球化、逆全球化事實上就存在嚴重的目標和對象“錯位”。反全球化針對的是經濟全球化在部分國家內部帶來的“負面溢出效應”;逆全球化是部分既成發達國家修復全球治理的等級化體系、維護非中性制度收益的行為,因此從屬于國家行為體之間的權力博弈。然而,反全球化被部分政客所利用,并沒有關注問題的本源,而是把火力全部轉向全球治理領域功能導向的、去等級化的秩序,表現為借逆全球化解決反全球化問題,以美國特朗普政府為代表。他們致力于掩蓋事實真相,即國內治理能力不足以應對全球化帶來的不公平、收入差距變大等問題。因此,特朗普政府實際上是在借助反全球化的力量來實現逆全球化目標和自身連任的政治目的。

   逆全球化和反全球化之間目標錯位具有彼此增強的特性,使得當前全球體系的危機進一步深化了。國內發展和民生的問題被轉移到國際貿易、國際安全乃至更為廣闊的大國博弈等國際戰略領域內。因此,當前世界秩序和全球體系所面臨的危機要比2008年單純金融議題領域內的危機要廣泛和深刻得多。以往危機的爆發點在金融領域,而當前的問題雖主要表現為經貿爭端,但事實上卻是全球范圍內、國際國內兩個層次上、諸多議題領域相互糾纏在一起的系統性危機。

   應對這種系統性的危機,要求國際社會做出更為系統性的回應、謀求更為廣泛的全球共識,而不是僅限于在國際層面上“找說法”,或是僅限定在貿易這一個議題領域內看問題。當下的危機也已經不是某個G20峰會主席國設置特定研討議題就能夠解決的,而是需要在全球主要經濟體之間形成廣泛共識。如若國際社會存在足夠的信任和共識,那么即使特朗普政府極力混淆逆全球化和反全球化、煽動國內外情緒以“禍水外引”,也不至于導致系統性危機的持續發酵。習近平主席曾指出,當今世界存在四大赤字,分別是治理赤字、和平赤字、發展赤字、信任赤字。當下來看,信任赤字已成問題癥結所在。雪上加霜的是,以美國為代表的一些主要經濟體對參與全球治理和繼續提供公共產品不再感興趣,正在退出和威脅退出許多全球治理平臺,四大赤字因此有愈發嚴重的趨勢。在這種背景下,守護G20作為全球經濟治理核心平臺的地位,保障全球主要經濟體對話暢通,以重塑信任、凝聚共識,其重要性毋庸置疑。

   G20應凝聚主要經濟體力量,克服全球治理碎片化困境

   2008年全球金融危機后,G20機制正式升格為峰會,承擔起了全球經濟治理核心協調機制的角色。G20試圖規避全球大多邊在治理效率方面的缺失,旨在聚集最主要經濟體的共識,搭建一個反應迅速、執行有力、更為靈活的危機應對機制,當然也在一定程度上割舍了全球大多邊所擁有的全球普遍一致的合法性。全球治理最大的窘迫就是集體行動的困境,所以G20機制旨在提振主要經濟體之間的協同,進而起到撬動全球集體行動的“杠桿”作用。但是,現在主要經濟體之間的信任赤字阻滯了全球協同應對危機,且以美國為代表的發達經濟體甚至連參與治理的意愿也降低了。

   在這種狀況下,以危機應對源起的G20又該如何調適自身定位、保留大國對話的意愿、及時回應全球治理的新需求呢?當下,很多國家群體相繼提出了使全球治理機制現代化的方案。例如,歐盟提出了“開放性復邊談判”。這種方案有助于回應那些質疑G20機制代表性不足的聲音。歐盟提議,先由主要的經濟體和利益攸關方經由談判達成一套規則和秩序,但這套規則和秩序并不是封閉的圈子,而是可以向外部開放的,有意愿的其他國家可以在后期選擇加入。這樣就既能凝聚共識,又能通過自愿加入將該規則體系慢慢擴大,使其逐步成長為更大的多邊機制。加拿大方面也在積極探索中等強國的治理方案,例如通過倡導“13方貿易部長會議”,組織部分WTO成員貿易部長商討WTO改革問題。該倡議的受邀方不僅包括發達經濟體,也有墨西哥和肯尼亞等發展中經濟體。“13方”并不包括當下存在經貿摩擦的中美兩個最重要的經濟體。這一方面為問題的解決提供了新的對話平臺和備選方案,但同時也引發了新的思考:隨著越來越多的發達經濟體力圖主導新一輪的全球治理機制改革和規則制定,這是否也增加了中國就全球治理機制改革提出自己倡議的緊迫性和必要性。

新的全球治理機制改革需能回應當前所面臨的一系列系統性問題。首先,新的全球治理設計需要對一系列重大概念、議題和問題做出確切的定義,避免概念含糊帶來的爭端,例如什么是國有企業,什么是競爭中性,什么是跨境電商。這種定義對解決當前的許多問題至關重要,也應成為WTO現代化為代表的更新全球治理設計努力的方向。其次,新的全球治理設計須權衡新機制各方面的性質。例如,若一個機制要保持一定的有效性,就必然帶來一定程度的制度非中性和等級化;如果要回避制度非中性和等級化而追求合法性,又必然會回到缺乏協調力和治理績效低下的大多邊去。這個時候,就凸顯出了G20機制的獨特性:一方面其致力于尋求主要經濟體的共識,確保了治理有效性,同時又與既存的多邊治理體系相互融合、相輔相成,進而保證了合法性。第三,要對當前國家行為體的身份、地位和角色進行新的認知和定位,這不僅僅限于當下爭論激烈的發展中國家身份問題,還涉及國家與企業、組織和個人等非國家行為體之間的權利義務界定的問題。

   以上三個方面的問題都是G20應聚焦思考的,因為這些問題關系到全球治理體系改革的最重大方面、最基礎困境和最本源的問題。G20應避免一上來就鉆到某個具體的議題領域里去,只見樹木不見森林地討論細枝末節的問題,這也是G20需要做出超越的地方。雖然G20最初是作為一個應對金融危機的機制被設計出來的,但它應該站得更高,思考更為重大的且關系整個全球治理和多邊主義事業存亡的問題。G20可以是一個非常好的、進一步探討全球治理體系現代化的平臺,而為了利用好這個平臺,中國有必要仔細勾畫出一張具有可行性的藍圖來。這張藍圖應首先關注全球性重大問題,尤其是有關增進大國間互信、共謀全球治理事業的問題。尋求大國在重大問題上的一致也是G20設計之初的定位。如若能讓美國和中國這兩個正在經貿領域激烈博弈的大國借助G20這個機制冷靜地坐下開誠布公地對話,將是G20大阪峰會最大的亮點和貢獻。在去年的G20阿根廷峰會上,有人認為G20快變成“G2+0”了,但如果“G2”真的能在一些大的規則方面達成一致,無疑將有助于在G20乃至全球范圍引領規則的走向,規避系統性波動。當然“G2”之外的“0”同樣意義重大,因為一時間內“G2”之間很可能難以達成共識,由中等強國充當談判“橋梁”的重要性也就更為凸顯。因此,其在維護人類全球治理事業和多邊主義傳統方面也有著重大而不容忽視的作用,有待于進一步發揮。

   為了能讓全球主要的經濟體達成一致,G20作為現代全球經濟治理的“大腦和中樞神經”,其首要任務是將各方的關注點都梳理出來,然后就其輕重緩急做出權衡,列出時間清單,進行議題排序,這對確保G20機制本身的存在感也尤為重要。最不該做的就是圍繞一些細枝末節的問題陷入曠日持久的爭吵,如此就連保全G20機制本身的能力都會與日俱減。對G20而言,在連自身地位都無法維系時還去糾結一些細枝末節的問題,無疑是本末倒置。設定全球議程、應對全球議題、凝聚大國共識是G20的重大使命,然而,當下的G20還是任重道遠,在這些“本職使命”方面存在很大的潛力有待挖掘。

G20與面向未來的全球治理中國方案

宋錦

   G20是一個重要的全球治理機制,其成立之初在應對全球金融危機方面發揮了很好的作用。但是隨著金融危機本身的逐漸退潮,近年來世界多方聲音都對G20提出了批評。主要的批評意見集中于G20在全球治理過程中發揮作用的逐漸弱化。一些評論揶揄稱,G20領導人合影照片越來越長,解決的問題卻越來越少;另一些評論指出,各國在這個平臺上提出了很多的問題,但能夠實際解決的問題卻越來越少,G20已經淪落為政策問題的“清談館”,不能形成有效決議去影響各個國家的具體發展決策并促成通力合作。

   然而,不同于前幾年,2018年的G20峰會卻備受世界矚目,這種矚目不是由于G20機制本身取得了突破、形成了什么決議,而是它作為重要溝通平臺的作用得到了各國的清晰認知。2018年開始中美兩國的經貿摩擦不斷升級,各領域的合作關系被人為打破。2018年的G20阿根廷峰會期間,中美兩國領導人舉行會晤,會晤之后兩國在解決經貿摩擦等問題上取得了一些進展。這說明G20作為溝通平臺,能夠在加強重要國家的協調磋商、避免潛在經濟危機的方面發揮積極作用。今年的G20峰會前中美兩國元首將會面的預期使其再次受到各國關注。長期以來,中美兩國在世界經濟發展中的地位都至關重要,如果兩國間的經濟關系問題處理不好,那么全球經濟增長也將失去其最主要的動能。由于美國方面政策行為的不確定性非常高,通過G20峰會實現兩國達成具體成果的難度較大,但保持溝通與接觸、并且讓G20的全部成員廣泛參與到全球經貿合作的討論中來,無疑有助于推動問題的最終解決。

   日本希望通過本次G20峰會有效推動政策合作

   本次G20峰會的主辦方日本非常希望通過峰會達成一些切實的成果,日方認為G20機制本身的使命就是推動各國在相關政策領域的協調和合作。在議題設置上,日本方面今年主要希望在三個方向推動國際合作。一是促進國際社會在實現可持續發展框架內的合作,例如應對氣候變化和環境保護、國際發展融資的可持續性、中小企業融資的問題等。二是引領面向未來發展的政策討論,比如說為了適應人工智能的廣泛應用和數字經濟的發展,今天的教育應做出何種必要的調整等。在這方面日方還特別強調了非洲的重要性。目前日本、歐盟、中國等主要經濟體的人口增長率都非常低,甚至一些國家長期面臨人口負增長的問題,非洲是未來全球勞動力市場的主要供給方之一。如果希望影響未來的全球勞動力供給,今天針對非洲的援助、教育、醫療衛生、移民等方面的政策安排就非常重要,因為這些政策發揮影響力是有周期的。對非合作的議題在2017年的G20會議上就已經提出,日本在今年的G20會議上將其提高到了一個新的高度。三是日本提出了一些日方能發揮自身優勢的具體領域。比如日本在應對老齡化方面由于其人口特征有著特殊的先發優勢、技術優勢,今年的G20峰會日本就倡議在應對老齡化方面進行討論。再比如說在基礎設施修建方面,日方依據其經驗提出了可持續的征地賠償機制。在歷史上,日本在修建鐵路的過程中建立了年金性質的征地賠償保障機制,以99年為期向被征地的家庭提供固定的轉移支付,并且取得了良好的效果。日方認為這些成功的具體領域的實踐經驗可以被其他國家充分討論和廣為借鑒。

   中國應進一步細化自己的全球治理方案內容

   近年來,全球治理的形勢混亂,全球經濟的不確定性凸顯,引起國際社會廣泛關注和普遍擔憂。各國普遍感到缺乏一個強有力的聲音引領全球經濟發展。尤其是美國方面采取的一系列從全球治理中抽身的舉動,令局勢更加惡化。從2016年到現在,唯一一個清晰的全球治理方面的聲音,就是習近平主席2017年在達沃斯世界經濟論壇上的講話。當前,中國的經濟影響力無疑已經非常大了,而且中國也已經深度融入到了現存的全球治理框架內,國際社會也認可中國進一步深度參與和改善全球治理的意愿。中國能夠在全球治理中發揮更大的作用。在這個過程中,中國方面提出了一些非常好的愿景,例如共建人類命運共同體;也搭建了一些全球治理平臺,例如亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)、“一帶一路”倡議等。但國際社會目前還有一些疑慮,需要中國進一步澄清并完善自己的方案。

   第一,一些國家認為中國沒有明確地闡釋其想在全球治理舞臺上發揮的作用。中國一直說自己致力于通過一系列倡議讓各個國家都發展起來,卻沒有闡釋清楚在這一過程中中國希望得到什么、實現什么。前不久召開的亞洲文明對話大會上,一位外國代表打比喻說中國目前在“一帶一路”倡議上的表態好比一個人對他的鄰居說“我愛你,愿意跟你合作,讓你更好地發展”,但卻沒有說明自己為什么要這樣做。對于國際聽眾來說,他們不清楚倡議背后中方有著怎樣的激勵機制,因而產生了一些疑慮。

   第二,中國在推動全球治理的理論方面無疑還有欠缺之處。比如在經驗方面,中國在“綱領”方面還存在一些欠缺。以美國為首的發達國家集團推行和實踐“華盛頓共識”,他們的大部分舉措都要到“華盛頓共識”那里去背書。雖然按照“華盛頓共識”的路子很多發展中國家的發展是非常失敗的,但這至少是一個可以自洽的理論框架。該做什么,該怎么發展,都有理論基礎。現階段,中國在相關理論方面的欠缺無疑使得中國無法給國際社會提供一個替代性的發展理論框架,因而就引發了一系列問題。

   第三,在經驗和能力方面中國也存在不足。比如說中國在“一帶一路”框架下進行了很多基礎設施建設,但這些建設可能存在一定程度的綜合發展視角欠缺問題。例如,聯合國婦女署曾表示中國參與的相關基礎設施建設能夠提供的就業機會主要針對成年男性,而在給當地的女性、老人和兒童帶來發展機會方面還有所欠缺;大規模的基礎設施建設可能顯著影響周邊兒童、老人的安全,但這些方面的考慮目前在“一帶一路”項目下仍存在一定程度的欠缺。隨著中國自身發展的深化和對全球治理進程參與的深化,中國無疑需要進一步形成相關能力,在提出基礎設施建設等方案的同時,回應國際社會有關方面的關切。

中美經貿摩擦、WTO改革與G20

蘇慶義

   中美經貿摩擦、世界貿易組織(WTO)改革與G20峰會是最近一段時間的三個熱點,這三個熱點議題互相糾纏在一起。

   WTO改革是中美經貿摩擦的天然延伸

   中美經貿摩擦本身就與WTO息息相關。在本輪中美經貿摩擦中,導火索是美國的“301調查”,而“301調查”恰恰是存在很大爭議的。其實歐盟早在20世紀90年代在WTO框架內就已經針對“301調查”問題對美國發起過上訴,因為其是基于美國的國內立法,與WTO規則不符。當時的結果是美國敗訴了,美國政府在1994年發表了一個政府行動聲明,同意以后再發動“301調查”的時候會考慮和WTO規則的兼容問題。WTO也沒有在這個問題上繼續追究,其總體態度是:美國可以針對別的WTO成員進行“301調查”,但是調查之后不能進行單邊的懲罰行動,而是應該將調查結果遞交WTO,由WTO來根據調查結果裁決。

   這輪中美經貿摩擦中,美國動用“301調查”擅自對中國使用關稅大棒,無疑違反了WTO規則。中國也立刻采取了反制措施,同時在WTO內利用爭端解決機制起訴美國。美國方面的理由是WTO的爭端解決機制進程拖的時間太長——這也正是美國對WTO不滿的重要一點。其實WTO框架內對時間進程有明確規定,比如三個月要采取什么動作,六個月后又要采取什么動作,但在實際操作中拖延非常普遍,而且會拖很長時間。考慮到這種狀況,當下的WTO框架無疑在中短期內已經難以解決中美經貿摩擦了。此次中美經貿摩擦也凸顯了改革WTO爭端解決機制的迫切性。

   中美經貿摩擦涉及WTO的第二個方面的問題,就是美國一直在抱怨中國沒有遵守加入WTO時的承諾。十幾年來,美國貿易代表辦公室每年都要發布一個關于中國遵守入世承諾的報告——當然美國也不止針對中國一個國家,俄羅斯也是重點“關照”對象之一。以前,美國的報告主要還是就事論事,對中國遵守入世承諾情況的評價還不錯,覺得中國“在絕大多數領域都做得很好”。但是在特朗普上臺以后,其措辭明顯變得強硬,比如開始說“后悔”支持中國加入WTO,用大量的語句說中國沒有遵守入世承諾。

   事實上,并不是中國沒有遵守入世承諾——況且中國的遵守情況還是比較好的,只是中國沒有達到“美國的期望”。比如說,美國在自己和其他國家簽訂的自貿協定里的一些規則,其也要求中國達到(WTO規則的標準一般要比自貿協定的低),中國沒有達到就抱怨說中國沒有遵守入世承諾,這當然是不講道理的。

   美國可以通過自貿協定的形式推行高標準國際經貿規則,但在這些高標準國際經貿際經貿規則擴展到多邊框架之前,單方面要求中國遵守這些規則無疑得不到國際法支持。在奧巴馬政府時期,美國以跨太平洋伙伴關系協定(TPP)為抓手推行高標準國際經貿規則。特朗普上臺以后,宣布美國退出TPP,并以北美自由貿易機制為抓手制定特朗普政府版本的高標準國際經貿規則,相關規定重新談判完成后被命名為《美墨加協定》(USMCA)。目前,高標準國際經貿規則大有擴展之勢,歐加自貿協定、歐日自貿協定也都包括了高標準規則,未來的WTO改革也會借鑒這些規則。但即便這些高標準規則是未來的趨勢,在成為多邊規則之前,也不能強求尚沒有參與相關自貿協定的國家遵守這些規則。當然對于中國而言,為了參與高標準國際經貿規則制定,最好的選擇是參與到相關的自貿協定談判中去,也不會背不遵守WTO規則的“鍋”。

   這方面的問題無疑是可以談判的,中國可以進行改革,通過制度型開放對接國際高標準規則,努力達到美國提出的標準。中國也可以和美國商量共同提高WTO規則的水平,推動WTO改革相應規則。中國是非常支持WTO改革的,也很愿意在提高了的WTO多邊規則框架下遵守相關的標準。這就凸顯了WTO改革對解決中美經貿摩擦的重要性。當前中美已經進行了十一輪經貿磋商,前十輪進行得整體還算順利,但是在第十一輪出了問題,美方對執行問題的關切正是這一輪談判遇阻的重要原因之一。美國對中國方面的遵約有很多抱怨,其“301報告”中長篇累牘地列數中國什么時候做了哪些承諾,最后沒有遵守。但事實上,一是很多達成的承諾本身就是非正式的,二是美國方面要求中國必須按照其標準做到“執行”,三是美國方面對自己沒有做到的部分絕口不提而只是給中國提這樣那樣的要求。總之,美國方面最后只能回到WTO框架來尋求對中國的“監督和制約”,因為多邊協議比雙邊協議有著更廣泛的約束力。這就使得現在有關監督和審議機制的調整成為了WTO改革的重要內容。

   WTO改革陷入困境

   實際上WTO改革的問題早在21世紀初的時候就有相關的討論了。當時,各方已經普遍感覺多哈回合談判的推進出現了問題,但是WTO改革長期沒有成為熱點。從去年開始,WTO改革議題不斷升溫,而且政治性凸顯。各主要經濟體都發布了自己的關于WTO改革的方案,如歐盟和中國,美國也在一些分散的報告和建議中提出了自己的立場。可以說就WTO改革的必要性方面,各方已經達成了共識。但是就WTO該如何進行改革,各方仍未能得出一份統一的方案。現在WTO改革仍處于一個各方表達訴求、列出各自想法的階段。

   當前有關WTO改革的領域主要可以分為四個方面。第一就是有關爭端解決機制的問題,這是最為急迫的,因為爭端解決機制上訴機構成員的遴選現在已經梗阻了,整個機制有陷入癱瘓的風險。去年中歐聯合提交了有關爭端解決機制的方案,就是要推進這方面的改革。現在,在這個方面,可以說除了美國以外其他成員基本都能達成共識,就是爭端解決機制上訴機構的成員要盡快遴選出來,但美國自己“自成一派”。

   第二就是關于WTO本身的運行,因為其目前不像國際貨幣基金組織(IMF)或者世行那樣,WTO的總干事就是一個維持日常運行的人,機構本身沒有特別的權力。WTO各成員基本上還是各行其是,部長級會議是其最高議事機構。這方面改革的國際共識最多,因為不涉及特別的利益,比如增加一些委員會的職權,取消一些理事會之類,所以還算比較容易。

第三個就是關于規則方面的改革,這是整個WTO改革的重中之重,在這個領域的分歧是比較多的。當然,國際社會在規則方面就一些議題有著普遍的共識,比如說涉及漁業的談判,再比如說涉及可持續發展問題。在電子商務或者說數字經濟領域,絕大多數成員都同意進行談判,只不過還在數據流通和隱私保護方面有一些分歧。投資便利化方面也有進行談判的共識。在談判機制方面,歐盟提出可以采取“諸邊談判”的模式,就是說愿意談判的可以自愿加入,但是談判得到的結果對其他沒有加入的成員是非歧視的,對其他沒加入的成員也開放。

   而在另一些方面的分歧則比較明顯,比如說有關國有企業,美日歐已經進行了好幾輪貿易部長的三方會談,并發表了好幾輪的聯合聲明。在這些聲明中,美日歐希望能在WTO新的規則中納入涉及國家補貼和國有企業的條款,以應對“市場扭曲”——這無疑有針對中國的成分。到目前為止,中國還沒有在這個方面提出自己的明確的方案。美國方面在強推“競爭中性”,而中國在此基礎上拿出“所有制中性”回應,主張不能因為所有制問題歧視國有企業。還有一個分歧比較大的問題就是發展中身份的識別問題和對一些成員特殊與差別待遇的取消。很多發達成員提出,中國等一些發展中成員和別的發展中成員不同,應該被歸類為“先進的發展中國家”(advanced developing country)。在WTO內應該照顧最不發達成員,這個是沒有任何爭議的,其認定也不存在問題。發達成員的認定方面也是不存在爭議的。但是現在WTO框架內的發展中成員卻是“自我識別”的,即宣稱自己是一個發展中成員,那么它在WTO內就是一個發展中成員。但以美國為首的發達成員就表示應該為特殊和差別待遇設置一個“畢業標準”,相關發展中成員“畢業”以后就應該取消相關的待遇。而中國則堅持尚不能取消特殊和差別待遇,因而這方面的分歧嚴重。

   第四個是關于WTO決策機制的改革,目前還沒有相關方案提出。WTO要求協商一致,如果有一個成員反對,相關的方案就無法通過,這無疑大大降低了其決策效率。當前,在這方面還沒有哪一方提出自己的方案,比如中國方面也只是說要維持現有的決策機制。

   以G20機制推進WTO改革

   在主要經濟體的訴求表達完之后,WTO改革進入到制定改革方案的階段,G20的重要性就凸顯出來了。之前,G20在涉及WTO改革領域所做的工作還是比較少的,而今年日本大阪的G20峰會上,WTO改革已經成為比去年阿根廷峰會時還熱的話題。WTO有164個成員,但一些重大議題的走向主要仍是取決于主要經濟體之間的共識。下一個階段正是凝聚共識、制定具體改革路線圖的階段。

   目前要做的是對各方提出的改革議題進行分類,區分出哪些方面分歧大、哪些方面分歧小,哪些難以調和。之后,就可以制定出一個初步的時間表。比如說一些方面的改革比較容易推進,五年左右就可以達成一致,那么就可以先從這些方面的改革入手。在分歧比較大的議題上,例如關于國有企業的議題和發展中成員身份識別的問題,可以先擱置在這些方面的爭議。

   路線圖制定了之后,就涉及落實的問題。這個時候就可以考慮在WTO內部建立一個改革領導小組來負責具體的執行和協調工作,這個小組可以有十幾人組成,由各成員指派。各成員內部也可以設立對應的協調機制,與WTO的改革領導小組對接。在這個階段,G20正好可以發揮積極作用,因為G20這個平臺已經聚合了最具代表性的經濟體,兼顧了合法性和有效性。最重要經濟體之間的協調都可以先在G20中進行,比如中美兩國的協調。G20就重大問題談妥以后,再反映到WTO的改革之中來。G20能夠也應該在WTO改革中發揮重要作用。

完善國際金融架構,促進全球金融穩定

熊愛宗

   2008年國際金融危機之后,國際金融架構改革就一直廣受各方重視。早在2012年,G20就成立了國際金融架構工作組,但在2014年澳大利亞擔任G20主席國期間,國際金融架構工作組工作陷入停滯,一直持續到2015年。2016年,中國擔任G20主席國,宣布重啟國際金融架構工作組,并從五個方面對完善國際金融架構提出建議,這包括:(1)擴大特別提款權(SDR)的作用;(2)加強全球金融安全網;(3)完善主權債務重組機制;(4)推動國際貨幣基金組織(IMF)份額和治理改革;(5)改善資本流動管理和監管。此后,強化全球金融安全網、維護IMF在全球金融安全網中的核心地位、加強資本流動管理與監測等一直是國際金融架構工作組重點關注的內容。2019年,在日本擔任主席國期間,G20對國際金融架構的討論基本延續了以往內容。

   進一步推動IMF改革

   一是進一步擴充IMF的金融資源,維持IMF維護全球金融穩定的能力。G20反復強調致力于建設一個強大的、基于份額的、資源充足的IMF,以保持其在全球金融安全網中的核心作用。IMF的資源主要來自兩個方面,一是各國向IMF認繳的份額,二是IMF的借款安排,包括多邊借款安排(如新借款安排和借款總安排)以及IMF同成員國簽署的雙邊借款安排。然而從現在來看,IMF在這兩方面都面臨一定的壓力。從份額資源來看, 2010年,IMF曾達成份額和治理結構改革方案,將份額增加一倍。但由于美國國會的反對,這一方案遲遲未能生效。直到2015年年底這一方案才在美國國會通過,并于2016年年初生效。份額資源盡管有所增長,但其增長速度仍遠遠落后于全球資本流動規模和波動性的增長。份額應是IMF最重要的融資來源,但目前份額資源還占不到其總資源的一半,因此,通過份額增資擴充IMF資源尤為迫切。更為嚴峻的挑戰是,IMF的借款資源也面臨下降的風險。比如IMF的一系列雙邊借款安排可能會在2019年底或2020年底到期。新借款安排如果沒有IMF執董會新的批準,也可能會在2022年底到期。因此,從今年開始一直到2022年,如果IMF不進行份額增資,同時又不進行借款安排的展期,IMF的金融資源將會逐步降低,可能無法擁有充足的能力來應對成員國潛在的流動性需求。

   為確保IMF擁有充足的資源,一方面應推動IMF盡早完成第15輪份額總檢查。IMF理事會曾要求執董會在2014年1月完成第15輪份額總檢查,但該議程被一拖再拖。2016年12月,IMF理事會決定將第15輪份額總檢查的完成時間推遲到2019年春季會議前,最遲不晚于2019年年會。2019年6月在日本福岡舉行的G20財長和央行行長會議重申了不晚于2019年年會完成第15輪份額總檢查的承諾。但目前來看,能否在今年年會前完成份額檢查還是一個未知數。

   另一方面,如果無法實現份額增資,就需要對IMF的借款安排進行展期。作為IMF最大的股東,美國的態度至關重要。如果份額增資使得美國的份額下降,就很可能因無法得到美國的支持而難以推進。因此,在IMF金融資源下降的情況下,美國會在份額增資和借款安排展期之間進行平衡。由于份額增資可能會帶來份額結構的調整,可能會使美國失去“一票否決”權,因此,相比份額增資,美國可能更愿意通過借款安排的展期來應對IMF資源的不足。

   二是繼續推動IMF治理結構改革。伴隨著新興市場和發展中國家在世界經濟中地位的不斷上升,應提高這些經濟體在IMF中的地位,解決這些經濟體在IMF中的份額比例與其在世界經濟中占比不相匹配的問題。這需要對當前的份額公式進行檢查,并建立新的能夠與當前世界經濟格局相匹配的份額公式,這也是第15輪份額總檢查的內容之一。比如提高國內生產總值(GDP)在份額公式中的權重,給予基于購買力平價GDP更大的權重等等。

   三是進一步完善IMF職能,特別是進一步完善IMF對資本流動管理措施的監督。全球金融危機之后,IMF改變了其過去反對對資本流動進行管理的態度,認可了資本流動管理措施的有效性,也認為各國在必要的情況下可采取資本管制措施。在此基礎上,IMF應加強對溢出效應的管理,特別是應強調資本流出國在管理資本流動性溢出方面承擔的責任。在當前情況下,美國貨幣政策對新興經濟體的資本流入狀況具有顯著影響,這再次確認了發達經濟體貨幣政策對新興和發展中經濟體資本流動的潛在負面溢出效應。

此外,IMF還應進一步加大對低收入國家的支持。例如在預防性支持工具的可用性、貸款的獲取政策上向低收入國家傾斜。在治理結構改革方面,應避免低收入國家的份額在新一輪份額調整中進一步下降等。

   加強完善金融安全網內容

   全球金融安全網主要包括IMF、區域金融安排、雙邊貨幣互換以及各國儲備資產,其中前三個層次是全球金融安全網建設的重點,也是全球金融安全網合作的重點。

   首先是繼續維持IMF在全球金融安全網中的中心作用。目前這方面的努力面臨兩大挑戰。一是美國對IMF態度的轉變。全球金融危機爆發后,美聯儲的貨幣互換安排重新興起,美國積極通過雙邊貨幣互換而不是通過IMF來維護全球金融穩定,表明IMF對于美國的作用有所下降。歐洲主權債務危機爆發后,美國對IMF加大對歐洲金融救援力度的舉措也表達了不滿,因此,美國國會在通過IMF2010年份額和治理結構改革方案時,就為美國參與IMF活動施加了一些約束條件,例如要求IMF對非常規貸款實行限制,并廢除“系統性風險免除”條款等。尤其是在當前情況下,特朗普政府對美國參與多邊機制的態度發生重大轉變,這也可能影響美國政府對IMF的態度。

   二是IMF在全球金融安全網中的地位面臨下降挑戰。全球金融危機后,無論是雙邊貨幣互換還是區域金融安排都取得突飛猛進的發展,IMF所掌握的資源在全部國際金融資源中的地位相比危機之前已大大降低。2018年發布的G20全球金融治理名人小組報告指出,2006年IMF資源約占到全球金融安全網(不包括各國儲備資產)的90%,區域金融安排僅占到10%;但是到2016年,IMF資源只占到全球金融安全網(不包括各國儲備資產)的32%,而區域金融安排和雙邊貨幣互換則分別占到34%。如前文所述,IMF金融資源還面臨繼續下降的風險。因此,對于G20來說,必須要采取切實行動,維護IMF在全球金融安全網中的核心地位。

   其次是進一步加強不同層次金融安全網之間的合作,特別是加強IMF與區域金融安排之間的合作。與全球貿易治理相比,全球金融安全網呈現不同的特點。IMF居于全球金融安全網的中心,因其能力和經驗豐富,為全球金融安全網建設樹立了高標準,因此其他金融安全網特別是區域金融安排的建設往往以IMF為標桿。與此同時,不同層次金融安全網的成員和功能重疊比較少,其間更多是合作而非競爭關系,這決定了全球金融安全網之間的合作空間是非常大的。雖然自上世紀90年代一系列新興經濟體發生金融危機之后,各國特別是發展中經濟體對IMF的信任度有所下降,但必須看到的是,IMF在危機救援、經濟監督等方面的能力和經驗仍是非常突出的。與此同時,IMF自身也采取了一系列的改革,包括開發預防性金融工具、修改貸款條件等,以回應各方面批評。因其掌握的資源下降,同時又想保持對全球金融安全網的影響力,IMF對加強與不同層次金融安全網的合作有突出的需求。而正在快速成長的一系列新的區域性金融安排也希望通過合作來學習IMF的經驗。2011年10月,G20就達成了《國際貨幣基金組織與區域金融安排合作的二十國集團原則》,2017年,IMF自己也提出了其加強與區域金融安排合作的六項原則。未來應以這些合作原則為基礎,進一步加強IMF和其他層次金融安全網的合作,充分發揮各自優勢和互補性,降低競爭性,共同促進全球金融穩定。

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