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論文與報告
發達成員在世界貿易組織改革中的議程設置分析
2019-06-24 15:59:00

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發達成員在世界貿易組織改革中的議程設置分析

劉瑋 徐秀軍

【內容摘要】:當前,世界貿易組織的爭端解決、談判和監督功能面臨前所未有的挑戰,世界貿易組織走向改革的十字路口。在世界貿易組織改革的議程設置過程中,基于實力結構、利益分配和制度競爭等因素的考慮,美國、歐盟和加拿大等發達成員均提出了各自的改革方案和推進策略,將改革議程逐漸聚焦于爭端解決機制、發展中國家特殊與差別待遇以及非市場導向政策和行為等主要議題。但是,世界貿易組織改革中的議程設置仍充滿不確定性。作為多邊貿易體制的重要利益攸關方,中國要加強與各方對話磋商,并在堅持以發展為導向、以多邊貿易自由化為目標和以非歧視為核心原則的基礎上推動世界貿易組織改革取得進展。

一、世界貿易組織改革的緣起

近年來,由于一些國家的單邊主義與保護主義盛行,世界貿易組織(WTO)的正常運行遭到了前所未有的挑戰。其中,一個有重要影響的事件就是特朗普政府一再阻撓上訴機構人員的任命,WTO爭端解決機制很可能將因此陷入癱瘓。歐盟委員會曾發出警告,“如果爭端解決機制陷入癱瘓,所有的貿易規則將無法執行。這相當于全球經濟治理倒退了20年,并意味著貿易環境將倒退到以實力替代規則為基礎的地。”從自身來看,WTO之所以處于考慮全面改革的歷史節點,主要緣于以下三個方面問題的長期累積。

(一)爭端解決機制的作用受限

爭端解決機制作為WTO最鋒利的“牙齒”,正面臨一些國家單邊主義貿易政策的考驗。為了阻止日益盛行的貿易保護主義行為,各方積極尋求通過WTO爭端解決機制進行裁決。2018年10月29日,在WTO爭端解決機構會議上,中國、歐盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄羅斯和土耳其七個WTO成員同時提出申請,要求設立專家組對美國的鋼、鋁關稅措施進行審查。但是,負責履行此項職能的上訴機構因法官人數不足而無法充分發揮作用。目前,WTO上訴機構的正式法官僅剩三名,且到2019年12月,現有三名法官中將有兩名任期屆滿。按照現行的WTO規則,上訴機構處理每個案件至少需要三名法官,因而上訴機構亟須任命新的法官。

作為WTO的創始成員之一,美國一再表示不考慮啟動上訴機構法官任命程序,并主張爭端解決機制回到1994年烏拉圭回合達成的原始狀態。美國總統特朗普上臺后多次阻撓WTO上訴機構法官的任命程序,致使很多案件無法按期辦結。在2019年底之前,如果WTO成員仍無法就法官任命案達成共識,特別是如果美國繼續否決新法官的任命,WTO上訴機構將因法官人數嚴重不足而面臨停擺危機,WTO爭端解決機制的作用將受到很大限制。

(二)經貿談判的功能弱化

進入21世紀以來,WTO通過談判制定貿易規則的功能呈現出日益邊緣化的趨勢。這主要表現在,2001年啟動的多哈回合談判至今未能取得重大成果,發展中國家在農業貿易自由化等方面的訴求無法實現,發達國家至今仍不愿意放棄農業補貼政策。與此同時,隨著各國經濟的發展,諸如數字貿易、國內監管和投資等政策領域對多邊規制的需求不斷增加,而WTO卻無法通過談判進行有效回應。無論是發展中國家關注的多哈回合議程中的老問題,還是美歐日等發達國家關心的補貼、國有企業、數字貿易等新議程,都無法在WTO框架內通過多邊談判得以有效推進。

在談判制定貿易規則方面之所以進展有限,主要緣于WTO成員在經貿領域的利益日益分化,成員間越來越難以就新的規則達成一致,貿易談判經常因此陷入停滯。近年來,WTO取得的立法成果主要有,2013年的《貿易便利化協議》、農產品出口補貼禁令以及《信息技術產品協議》擴圍和《服務貿易協議》等諸邊協議。各成員難以就全面性的規則調整與升級達成共識。取而代之的是,越來越多的國家轉向借助雙邊或區域自由貿易協定談判的方式制定新的貿易規則。因此,改進WTO決策方式,引入開放、非歧視和透明化的諸邊談判成為打破僵局的關鍵。

(三)監督機制的效率低下

在監督功能方面,WTO也飽受成員詬病。歐盟委員會認為,WTO在監督各成員正確執行WTO協定、確保各成員貿易措施的透明度等常規性工作方面的潛力未得到充分發揮。甚至有人開始反思WTO一直堅持的“成員驅動”原則,并重新考慮秘書處能否在提供有關成員內部政策的信息和分析潛在溢出效應方面發揮更大的支持作用。因此,提升WTO委員會獲取信息的能力、加強成員履行WTO通報義務、強化貿易政策審查機制以及在提供和分析信息方面賦予秘書處更大的自由裁量權等問題成為各方關注的重點。

總之,多哈回合談判僵局、上訴機構法官任命危機以及美國等成員不斷加劇的單邊貿易保護行為等問題使得WTO爭端解決、談判和監督三大功能均面臨嚴重挑戰,WTO因此被迫走向改革的十字路口。各成員雖然都已經意識到改革的緊迫性,但對如何進行改革卻有著不同的理解。各方似乎正朝著各不相同的方向推進,短期內很難找到匯合的焦點。

二、議程設置的政治經濟學

WTO改革是各成員在國際秩序變動這一背景下通過戰略互動實現經貿規則重組的進程。在國際關系中,議程設置及對議程的控制至關重要,它是“獲取和拓展權力的首要工具”。WTO主要成員都希望能夠控制改革議程,塑造有利于自身利益的規則。特別是在改革初期,議程設置成為各方博弈的焦點。本文擬建立一個基于實力結構、利益分配和制度競爭的研究框架,用以分析發達成員推動WTO改革議程的策略選擇和互動結果。

(一)實力結構與議程設置

在議題設置的博弈中,成員間的實力結構往往會決定哪些議題被納入改革議程。盡管WTO各成員間的實力結構在短期內是相對固定的,但各方可以通過形成議題聯盟和加強議題聯系等策略增強自身在議程設置中的話語權。

總體實力結構是影響議題設置的基礎性因素。自關貿總協定達成以來,發達國家在總體實力上具有顯著優勢并形成了緊密的聯盟。當前發展中國家和新興經濟體不斷崛起,彼此間的團結協作逐漸加強,正在改變美歐等發達國家占絕對優勢的總體實力結構。2017年,發展中國家之間的貨物貿易占全球貨物貿易總量的44%,服務貿易占全球服務貿易總量的34%。

除了長期的實力消長,成員還可以通過組建不同的議題聯盟實現實力重組。目前,WTO內部圍繞不同議題形成了多個相互交織的聯盟。例如,歐美日圍繞“非市場導向政策和行為”議題,中國、歐盟和印度等就“爭端解決機制改革”議題形成聯盟,歐美日加澳等發達經濟體以及中國、印度和南非等發展中大國圍繞“發展中國家特殊與差別待遇”問題逐漸形成兩大陣營。

此外,成員還可以采取議題聯系策略調整議程設置中的實力對比。在復合相互依賴的國際環境中,具體領域的實力資源分配和行為體互動的政治過程有可能超越總體實力結構,對議程設置起到決定性作用。WTO改革涉及農業、漁業、數字貿易、國有企業、投資、知識產權、中小企業等諸多具體議題,不同國家在不同議題領域的談判能力可能相差很大,任何成員都無法全方位占據絕對的優勢。因此,成員可以努力通過議題聯系將自身在某一領域的優勢擴展到其他領域。例如,美歐等國不斷通過引入數字經濟、知識產權等新議題確保其談判優勢;中國、印度等發展中國家則強調,只有在確保履行多哈回合談判中有關發展問題承諾的前提下,才能繼續就新的議題領域進行談判。

(二)利益分配與議程設置

議程設置不僅涉及什么議題能進入國際議程、什么議題被排除在外,而且還能決定讓哪些議程獲得優先關注。這些獲得優先關注的議題即使沒有即刻得到解決,也可以在很長時間里成為各方關注的焦點。不論是議題成為關注焦點還是議題可能引發出新的規則,都將帶來利益的重新分配。各成員都有自身優先關注的議題清單,這使得國際議程設置成為激烈的多方博弈戰場。如何與利益攸關方進行妥協、交易甚至拓展沖突成為議程設置的關鍵。

首先,在議題選擇過程中,一個關鍵策略是尋求最廣泛支持。遵循類似“最大公約數”的方法選擇各方都關心且操作化程度較高的議題,容易獲得更廣泛的支持,確立主導議程的先發優勢。例如,為了主導WTO改革議程,美國率先推動事關所有成員的利益、操作性強且推進阻力不大的“透明度與通報”議題。其次,沖突拓展和利益動員也是重要的議題設置策略。如果提出的議題能吸引足夠多的潛在支持者或盟友結成廣泛的議題聯盟,成功拓展沖突并實現最大程度的利益動員,那么議題進入議程的可能性就會更大。例如,在啟動WTO改革的過程中,美國、歐盟和日本三方率先就共同關心的非市場導向政策和行為問題達成共識,形成議題聯盟。美歐日還試圖動員更廣泛的“志同道合者”加入,并迫使中國為了應對非市場導向問題的指責而卷入議程。

(三)制度競爭與議程設置

WTO成員方并不是在“真空”中設置議程,而是要在現有慣例、規則和制度的約束下進行戰略互動。成員如何戰略性地運用現有制度平臺成為議程設置的一個關鍵。

首先,成員可積極利用現有制度內規則。現有制度往往規定了議題設置的原則、規范、決策程序和規則。議程設置的集體決策需要基于既定的程序和框架,特別是國際組織內的議程設置往往都嵌入在特定的原則、規范、決策程序和規則之下。WTO協商一致的決策機制也在一定程度上限制了WTO改革共識的形成。為此,有成員開始倡議創造性地采取遵守協商一致原則的開放的諸邊主義方式來打破談判僵局。也有成員提出在推動WTO改革中賦予秘書處、委員會等常設機構更大的作用。

其次,成員可通過外部制度平臺引入新議題。制度能夠提供議題進入渠道和切入點。2018年9月,阿根廷利用在該國馬德普拉塔舉行二十國集團貿易和投資部長會議的機會,將WTO改革議程納入二十國集團對話機制,以便尋求更大的改革動能。在WTO改革議程啟動之初,法國總統馬克龍建議開啟中國、美國、歐盟和日本之間的對話,并迅速將磋商進程擴展到二十國集團以及經濟合作與發展組織。各種不同的對話平臺為不同成員提出各自改革方案提供了更多的切入點。

最后,成員可戰略性地利用制度間的競爭機制塑造議程。機制復雜性為成員方提供了“挑選法院”(Forum Shopping)的機會。在機制復雜性不斷加劇的背景下,成員往往可以通過轉換不同的國際組織平臺,對議程進行重新塑造。例如,成員方可以圍繞投資議題在二十國集團投資工作組內開展對話,也可以選擇在WTO框架內進行談判。關于發展中國家身份問題,除了在WTO框架內進行談判,還可以在世界銀行或聯合國層面進行磋商。同時,各種雙邊和區域貿易協定談判的涌現,為多邊貿易談判提供了更多的外部選擇權。成員方可以選擇對自身更有利的國際組織平臺來塑造議程。

三、發達成員在改革議程設置上的博弈

目前,在需要對WTO進行全面改革這一問題上,各成員基本達成共識。但各方提出的改革方案以及推進改革的策略卻不盡相同。西方發達國家成員希望主導WTO改革的新議程,并按照自己的方案塑造一個全新的WTO。2017年12月10日,在布宜諾斯艾利斯舉行的第11屆WTO部長級會議標志著WTO改革議程在艱難中正式啟動。盡管不同的成員聯盟針對電子商務、中小微企業、投資便利化和服務業國內規制等新議題先后發布了一系列部長級聯合聲明,但本次會議未能在多邊層面取得實質性成果,也未能就部長會議宣言達成共識。在本次會議中,美國政府首次表達了對全球貿易機構的體制改革的興趣,并發表了對WTO改革方向的看法。此后,其他成員也紛紛提出了各自的改革方案,并由此展開了針對改革議程設置的博弈。

(一)美國“以退為進”的改革策略

關于美國在WTO改革中的作用,美國駐WTO大使丹尼斯·謝伊(Dennis Shea)將其描述為“破壞性建設”的領導角色。這是一種以退為進的策略。特朗普總統上臺以來,主要采取的是破壞WTO權威的做法,其中包括采取單邊主義的貿易保護措施、公開質疑WTO的價值、威脅退出WTO、阻撓任命程序讓爭端解決陷入癱瘓等。通過這些破壞性手段,美國將原本已經合法的WTO規則和實踐重新擺到談判桌上,以提升自身的議價權力。總體上看,盡管特朗普政府呼吁WTO要重拾傳統的貿易談判功能,但這其實是一種激進的改變現狀政策,試圖改變WTO成立以來的諸多核心原則。

在對WTO采取了一系列破壞性措施之后,在WTO第11屆部長級會議上,美國貿易代表羅伯特·E.萊特西澤(Robert E. Lighthizer)首次提出了關于WTO改革的方向性意見,其中包括:重新重視談判功能,而不是讓WTO成為一個以訴訟為中心的組織;反思并重新澄清對發展中國家身份的理解;在談判新規則之前履行好已有的WTO義務,特別是執行補貼通報的要求;通過振興常設機構,確保其更好地關注產能過剩、國有企業等新挑戰,提升市場效率等。盡管美國未像歐盟一樣提交整體性的改革方案,但已對議題逐個提出改革方案,其塑造改革議程的偏好和策略逐漸顯露。

在議題偏好上,美國關注的重點包括以下四個方面。一是強化成員履行通報義務。這是美國最優先并且迫切希望實現的議題。目前,美國已就該議題與歐盟、日本達成共識。該議題的操作性和針對性都較強,也符合特朗普政府強調要加強執行現有貿易規則的政策。在美歐日發布四次聯合聲明之后,美國、歐盟、日本、澳大利亞、阿根廷、哥斯達黎加、中國臺北(正式名稱為“臺灣、澎湖、金門、馬祖單獨關稅區”)等成員于2018年11月在WTO貨物貿易理事會會議上共同發起一項關于“提升透明度和履行通報義務”的WTO改革提案。

二是重新審查發展中國家的身份及特殊與差別待遇。特朗普上臺后就一直表示要恢復“互惠”“公平”的貿易關系。美國貿易代表萊特西澤提出要重新闡釋對于發展中國家身份的理解,并避免“如此多的成員從規則中豁免”。美國駐WTO大使謝伊也提出發展中國家在WTO享有更大的靈活性和規則豁免權,但是現在有很多已不符合標準的國家宣稱自己是發展中國家,因此要對發展中國家作進一步區分。2019年2月14日,美國通過WTO秘書處向各國代表傳閱了一份草案,呼吁對成員方自我認定發展中國家身份的做法進行改革,并明確提出了一套新的認定標準。

三是要求改革爭端解決機制(尤其是越權問題),回到1994年烏拉圭回合所達成的成員共識模式。為了實現更多的訴求,美國政府還在爭端解決機制會議上表達了對于上訴機構運作的其他關切。如果爭端解決機制回歸到成員協商的解決方式,WTO最引以為傲的法治化機制將會遭到毀滅性打擊。

四是積極支持加強WTO委員會的作用以及以諸邊替代多邊的方式推進談判。美國希望WTO委員會能夠更有效地監督規則的執行。而諸邊對話的方式更有助于美國正在推動的談判議程,例如關于電商問題的對話以及即將推動的“透明度與通報”問題談判等。

美國采取了多種策略來塑造改革議程。首先,美國積極推動美歐日三方在“非市場導向政策和行為”議題上形成聯盟。截至2018年10月,美歐日已經連續發布了四次聯合聲明,提出在產業補貼、國有企業、技術轉讓、市場導向條件等方面制定新規則,推動WTO向規制中國的方向變革。其次,美國優先推動“補貼通報義務”“特殊與差別待遇”等優勢議題并使之可操作化,再將這些優勢通過議題聯系拓展到其他領域。再次,美國采取尋求最廣泛支持的策略,推動更容易被接受的“透明度與通報”議題。此外,美國還積極通過沖突拓展,將更多的成員拉進改革議程中。例如,美國將上訴機構任命這一程序性問題成功上升為爭端解決機制甚至整個WTO體制的危機,極大地擴大了沖突的范圍,讓所有國家都被迫參與到討論WTO改革的議程中。最后,特朗普政府通過威脅退出WTO、推延WTO上訴機構任命程序以及啟動雙邊貿易協定等制度化策略來設置議程。

(二)歐盟的現代化改革路線

歐盟是較早系統地提出WTO改革方案的成員。2018年9月18日,歐盟委員會公布了《歐盟的WTO現代化提案》。歐盟聯合美國、日本、加拿大等成員共同啟動特殊與差別待遇的審查、非市場政策與行為等改革議題。但是,歐盟反對美國采取的貿易保護措施,擔心美國推延上訴機構人員任命會對WTO規則帶來系統性破壞,并力圖避免出現在中美對峙中被迫選擇立場的局面。盡管方案的部分內容曾引發國際社會的不少爭議,但總體來看,歐盟方案對WTO改革議程的形成產生了重要影響。

在議題偏好上,歐盟關注的重點包括以下四個方面。一是極力避免爭端解決機制陷入癱瘓,但又不愿在爭端解決機制的實質性權責問題上向美國作出讓步,主張強化上訴機構的獨立性。歐盟在方案中提出了關于爭端解決機制的兩階段改革方案,即先通過提高程序效率和上訴機構獨立性的程序性改革,解除對上訴機構成員任命程序的鎖定,再討論上訴機構“越權”等實質性問題。

二是發展中國家特殊與差別待遇問題。歐盟認為,如果仍舊保持2/3的成員享受特殊與差別待遇,那么發達國家和發展中國家間的談判僵局將很難有所突破。同時,為了推動電子商務、投資便利化、國內規制等新議題的談判,歐盟主張打破特殊與差別待遇的束縛。重新審查特殊與差別待遇還有利于歐盟在雙邊自由貿易協定談判中推動的普惠制“畢業”議程。

三是支持在WTO改革議程中納入產業補貼、國有企業及強制技術轉讓等議題。對于補貼問題,歐盟主張增強補貼的透明度和通報義務、對嚴重侵害補貼采取更加嚴格的規定。針對國有企業問題,歐盟提出要審查對“公共機構”的規定,確定國有或國有控股企業是否在履行政府職能或推進政府政策。歐盟還建議審查政府把國有企業作為工具來執行政府經濟政策所造成的其他扭曲市場的行為。此外,歐盟提出要制定管制強制性技術轉讓的新規則,例如對行政審查、許可程序、商業機密以及法律限制和經營要求等制定明確的新規則。

四是提升WTO常規工作和監督職能的效率。歐盟提議通過強化更有效的委員會級別的監督、改善遵守通報規則的激勵措施、加強對不遵守規定的制裁以及倡導應對式通報(Counter-notification)等方式來增強WTO對各成員方遵守通報義務的監督。

在互動策略上,首先,歐盟試圖建立交疊和廣泛的議題聯盟。歐盟既與美國、日本等建立了規制“非市場政策和行為”的聯盟,又與中國、印度等國聯合提出拯救爭端機制的改革方案。目前,歐盟積極參與中歐和美歐等雙邊協調、美歐日三邊協調、同加拿大等中等貿易國家組成的諸邊平臺以及WTO秘書處等多層面進程。歐盟試圖通過廣泛參與各個不同的諸邊進程,引領志同道合的成員在中美之外形成WTO改革的領導力。其次,歐盟還積極采取議題聯系策略。為了推動電子商務、投資便利化、國內規制及可持續發展等新領域的談判議程,歐盟挑起特殊與差別待遇、涉華的產業補貼、國有企業及強制技術轉讓等敏感性問題,使得各方被迫卷入談判。最后,歐盟積極利用沖突拓展策略。歐盟倡議的重新審查特殊與差別待遇議題,既動員日本、加拿大、澳大利亞等發達成員就該議題結成統一戰線,共同推動特殊與差別待遇的“畢業”機制,又通過區分對待策略分化瓦解發展中國家聯盟,成功加劇了發達國家和發展中國家之間以及發展中國家內部的沖突。

(三)“中間道路”的改革方案

2018年10月24日,加拿大、澳大利亞、歐盟、日本、新加坡、新西蘭、韓國、瑞士等發達成員同一些發展中成員在渥太華召開部長級會議(以下簡稱“13方部長會議”)。會前,加拿大還給與會各方傳閱了《推進WTO功能強化與現代化》的討論文件草案。該文件以比較寬泛和溫和的基調討論了拯救爭端解決機制,提高WTO監督貿易規則執行力度以及尋求解決數字貿易、國際投資、國內規制、國有企業、工業補貼和商業秘密等新貿易議題,并多次呼吁各方采取務實、現實和漸進的行動,試圖探尋一條妥協的中間路線。

中間路線的改革方案具有以下特點。一是方案既提出要增強國內措施的透明度和通報義務,又強調要系統評估WTO通報義務并改進技術援助,支持發展中國家能力建設。二是在爭端解決機制改革方面積極顯示出妥協的誠意,積極回應上訴機構“越權”問題。例如,考慮將某些爭端或議題移出仲裁,引入諸如第三方調解等爭端解決方式以及對上訴機構對某些議題的審議施加約束性和非約束性指導。三是在促進貿易規則現代化方面,提出既要重視農業支持和發展等多哈回合議題,也要重視數字貿易、可持續發展、中小微企業、投資和國內規制以及產業補貼、國有企業、強制技術轉讓等導致的市場扭曲等新議題。

會后發表的關于WTO改革的聯合聲明肯定了討論文件草案的中間立場。聯合聲明兼顧各方關切,較為溫和,為未來中美加入對話談判預留了空間。在爭端解決機制議題上,主張在保持上訴機構原有主要特征的基礎上尋求新的解決方案,并敦促美國盡快解除對上訴機構人員任命程序的鎖定。在談判功能部分,各方強調21世紀貿易規則要服務于可持續發展目標,并簡單提及了充滿爭議的產業補貼、國有企業等市場扭曲和特殊與差別待遇問題,避免了敏感問題導致分歧擴大。此外,聯合聲明也為美歐日力推的透明度與通報問題背書,表示該議題在近期將會取得突破。因此,加拿大牽頭的13方磋商平臺比美歐日三方或美國、歐盟單方面的聲明要更具包容性,試圖尋求各方妥協的中間路線。這是中等國家試圖通過集體協作領導WTO改革議程所作出的努力,而它們在多邊貿易體系中的位置決定了其傾向于更加調和式的中間改革路線。加拿大牽頭的13方部長會議試圖動員形成廣泛的議題聯盟,提出了平衡各方的溫和方案以爭取最廣泛支持。

四、發達成員在重點議題中的立場分析

目前,發達成員通過激烈的博弈,已經塑造出WTO改革的初步議程。爭端解決機制、發展中國家的特殊與差別待遇、產業補貼、國有企業、強制技術轉讓、透明度與通報義務以及強化WTO委員會職能等議題成為各方討論的焦點。

(一)爭端解決機制問題

在爭端解決機制問題上,發達成員間的分歧非常明顯。美國主張重新審議上訴機構的權限和現有做法,回歸1994年烏拉圭回合初始的成員共識模式。而歐盟、加拿大等成員都希望在保留上訴機構及爭端解決體系基本特征的基礎上,強化上訴機構人員的獨立性和公正性。

美國希望上訴機構恢復烏拉圭回合所謂的成員共識的爭端解決方式,實質上是為了削弱上訴機構的司法地位。美國一直強調在爭端解決機制的“實質性”問題未處理之前,不考慮程序性問題。這些所謂的“實質性”問題主要包括以下六個方面:一是上訴機構的調查結果在WTO協定范圍外增減成員方的權利和義務;二是上訴機構對不需要解決爭議的問題發表咨詢意見;三是上訴機構參與事實認定和成員方國內法審查;四是上訴機構作出決定超出了《解決爭端諒解書》中規定的90天期限;五是上訴機構人員可在卸任后繼續處理任內留下的申訴案;六是上訴機構聲稱其判決有權被視為判例。

歐盟雖然也提出了完善上訴機構人員的交接規則、將各國國內措施作為既定事實等符合美國關切的方案,但其提出的增加上訴機構成員數量、削減對解決爭端沒有必要的調查結果、延長上訴機構人員的任期等建議實際是在強化上訴機構的獨立性,提升和擴展爭端解決機制的訴訟功能。而這與美國主張回到1994年烏拉圭回合的初始狀態的訴求大相徑庭。此外,歐盟也不愿在美國啟動對上訴機構成員任命程序之前討論上訴機構“越權”等實質性問題。加拿大提出的討論方案試圖作出更多的妥協,以敦促美國盡快啟動上訴機構任命程序。其中包括將某些爭端或議題移出仲裁機制,引入諸如第三方調解等爭端解決方式,以及對上訴機構對某些議題的審議施加約束性和非約束性指導。但在13方部長會議聯合聲明中,各方將其改成了要在保留爭端解決機制基本特征的基礎上尋求解決方法。這說明多數成員還是主張在基本維持爭端解決機制現狀的情境下啟動上訴機構的任命程序。

此外,為了應對爭端解決機制即將到來的危機,一些發達成員還聯合發展中成員提出了挽救爭端解決機制的提案。2018年11月26日,歐盟、中國、加拿大、印度、挪威、新西蘭、瑞士、澳大利亞、韓國、冰島、新加坡和墨西哥12個成員發出聯合提案,要求填補上訴機構人員空缺并提出“即將離任的上訴機構人員的過渡規則”。其中,歐盟、中國和印度還提出為上訴機構人員提供更長任期來加強上訴機構及其工作人員的獨立性。但是,這些提議均遭到美國的反對。

(二)特殊與差別待遇問題

特殊與差別待遇問題一直是WTO討論中的敏感議題。在原則上,國際社會承認發展中國家在利用和制定規則方面的能力與發達國家不對稱,因此,允許發展中國家采取一些靈活性措施、提供某些特殊保護使得國際貿易更加有利于本國發展。現在美歐等發達成員希望重新塑造這一套話語體系,主張所有國家包括發展中國家都不應在現行和未來規則的約束下豁免。

美國、歐洲、加拿大等成員提出重新審查特殊與差別待遇,不僅是針對中國、巴西、印度等發展中大國,更是想從根本上改變特殊與差別待遇的性質,從整體上降低對發展中國家規則豁免的承諾。歐盟的方案較為激進,主張對已有協議中的特殊與差別待遇啟動“畢業”程序,制定詳細的路線圖并將其納入貿易政策評估。在新的協議談判中,歐盟提議對最不發達國家以外的發展中國家采取以需求為導向和以證據為基礎的方法確定特殊與差別待遇;對于在已有協議中附加的特殊與差別待遇,則要在個案分析的基礎上進行逐個評估。歐盟的提議將會大大增加發展中國家獲得特殊與差別待遇的難度,將其變成進行逐個評估和談判的過程。其實質上是在改變貿易服務于發展的基本原則,將特殊與差別待遇視為臨時性、有期限、有數量比例限制、有“畢業”程序要求的過渡性特殊安排。美國提出了特殊與差別待遇資格的限制性條件,如果成員符合以下任一條件,那么其享受特殊與差別待遇的資格將被取消,這些條件包括:經濟合作與發展組織的成員或已啟動加入程序的經濟體;二十國集團的成員;世界銀行發布的“高收入”經濟體;商品貿易(進口和出口)占全球貿易總量的比重不低于0.5%的經濟體。

無論如何,發展中國家的特殊與差別待遇的審查仍然是一個敏感的政治問題,必須小心處理。前WTO總干事帕斯卡爾·拉米(Pascal Lamy)曾呼吁:“希望通過在不同維度的成員中尋求互惠性和靈活性的平衡,來實現開放的多邊貿易體系。”在經濟發展水平、談判和規則制定能力等方面,發展中國家與發達國家總體上還存在較大差距,因此很難從形式上的“互惠”中真正獲益,而必須通過特殊與差別待遇安排讓貿易更好地服務于發展。對特殊與差別待遇的審查不應該立足于減少發達國家的豁免承諾,而應致力于通過精確、有效和可操作的特殊與差別待遇條款,實現多邊貿易體系中互惠性和靈活性的有效平衡。

(三)非市場導向政策和行為問題

2017年12月13日,美國、歐盟和日本啟動了三邊磋商進程,共同應對產業補貼、國有企業和強制技術轉讓等第三方的非市場導向政策和行為。美歐日三方貿易部長第四次聯合聲明表示,將把這一共同關切納入WTO改革議程中。

在產業補貼方面,美歐日在三方聯合聲明中提出將強化以下三方面的規制:一是推動補貼的透明化,在補貼及其影響方面收集更多的信息;二是直接禁止最有害的補貼類型并推廣對一些補貼的嚴重侵害推定規則;三是通過制定新的規則,解決與產能過剩有關的補貼問題。其中,補貼通報是美國希望在近期盡快實現的改革內容。美國、歐盟、日本等其他成員已于2018年11月在WTO貨物貿易理事會會議上共同發起了一項關于“提升補貼透明度和履行通報義務”的WTO改革提案。此外,歐盟還主張積極推行對“嚴重貿易扭曲補貼”的嚴重侵害推定規則,提議擴大禁止性補貼政策的名單,并覆蓋到導致產能過剩的嚴重貿易扭曲補貼。

在國有企業方面,各方關注的核心問題是“公共機構”的界定和國有企業的“市場扭曲”行為。美歐日在三方部長聯合聲明中提出希望就“公共機構”界定、國家對非公共機構的扭曲行為等達成共識。歐盟發布的改革方案對這一訴求進行了重申,提出要清楚界定《補貼與反補貼措施協議》中的“公共機構”,并制定規則來解決政府利用國有企業作為工具以執行政府經濟政策所造成的扭曲行為。在強制性技術轉讓方面,美歐日三方主張在執法和規則制定方面采取強有力措施。特別是在合資要求、外國股權限制、行政審批和許可、許可限制、商業秘密等領域加強對現有規則的執行并加快制定新規則。

五、結語

當前,WTO正處于改革的十字路口,并且改革議程設置仍然充滿不確定性。雖然WTO協定及基本框架仍會保持穩定,但多邊貿易體制的一些基本運作方式可能會面臨重新審查。隨著改革議程的推進,包括發達成員在內的所有WTO成員可能在堅持協商一致原則的基礎上,通過提倡諸邊主義來為弱化的貿易談判機制注入活力。諸邊談判有利于推進新領域的合作,但也可能導致不同的議題聯盟或領導集團的涌現,甚至出現封閉式的成員集團。因此,各方成員在推動WTO改革進程中,堅持多邊貿易體制非歧視原則和最惠國待遇規則顯得尤為重要。當前的爭端解決機制僵局關系到WTO的存續和發展,各方應推動盡快啟動上訴機構任命程序。對于嚴重違背甚至破壞WTO基本原則的保護主義行為,國際社會要在多邊層面推動強化規則執行,維護WTO的權威。

中國是多邊貿易體制的堅定支持者,也是WTO改革進程中不可或缺的重要利益攸關方。2018年11月23日,中國商務部提出WTO改革要堅持維護多邊貿易體制的核心價值、保障發展中成員的發展利益以及遵循協商一致的決策機制三個基本原則,同時也提出維護多邊貿易體制的主渠道地位、優先處理危及WTO生存的關鍵問題、解決規則的公平問題回應時代需要、保證發展中成員的特殊與差別待遇和尊重成員各自的發展模式五項主張。中國目前已經積極參與到各個層面的對話和磋商過程中。對中國而言,以積極的態度推動多邊貿易體制和國內經濟體制的轉型,關系到中國如何在自身與世界關系的變化中尋找新的定位。中國堅定支持WTO改革,主張通過WTO的現代化改革完善多邊貿易體制,中國也會堅定不移地深化改革開放。

在議題設置過程中,中國可從多邊貿易體制發展的迫切需求出發,圍繞拯救爭端解決機制、強化關稅約束原則、慎用國家安全例外條款、堅持發展導向原則、規制農業補貼等議題,推進漸進和包容的WTO改革。中國可積極利用自身作為發展中國家和發達國家橋梁的角色,推動多哈回合談判擱置的發展議題與電子商務、投資便利化、中小企業等新一代議題結合,相互促進。在具體策略上,一方面要團結廣大發展中國家推動發展議程;另一方面,要有效利用發達成員內部的分歧,參與多層次的磋商談判,積極應對特殊與差別待遇條款審查、非市場導向等針對性議題,參與下一代貿易議題的規則制定。

(原文刊發于《當代世界與社會主義》( 雙月刊) 2019 年第2 期 ,本文刪除了注釋。點擊“pdf全文閱讀“可獲取全文。)

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